摘要 四川郫都区和泸县作为全国宅基地改革试点县，在推动农村宅基地有偿退出和资本化运作、畅通入市渠道、完善配套管理制度等方面取得了显著成效。本文针对四川农村建设用地需求变化和面临的主要问题，通过对郫都区和泸县现场调研，从推广宅基地改革试点经验、盘活闲置宅基地、破解农村建设用地指标短缺、城乡人才安居农村的制度约束、提高宅基地使用效率以及宅基地执法监管等六个方面，提出了对策建议，为实施乡村振兴战略提供用地保障。
关键词：宅基地 对策建议 乡村振兴 农村
我国城镇建设用地9万平方公里，而农村建设用地达19万平方公里；农村建设用地中，70%属于宅基地。农村宅基地以全国总人口计，人均面积接近100平米；以农村人口计，则人均宅基地面积高达200平方米以上。党的十八大以来，我国农村宅基地制度改革稳步推进，2015年，按照党中央的部署，全国人大常委会授权国务院在全国15个县启动了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，2017年扩大至33个县，四川省泸县和郫都区被列为改革试点县。
随着城镇化进程的快速推进，农业转移人口数量不断增加，农民变市民，存在农村“空心村”、无人居住房屋情况，农村宅基地和农民房屋闲置多与利用效率低等问题突出。由于农村宅基地具有无偿获得、长期使用，交易受限等典型的福利制度特征，导致闲置的宅基地和农民房屋财产资源不能转变为资产，制约了农民财产性收入增加。同时，农村发展建设用地紧缺已经成为实施乡村振兴战略的瓶颈障碍。当前农村宅基地制度改革主要包括宅基地的取得、审批、使用和退出等管理制度，特别是宅基地的退出更是直接攸关农民的切身利益，宅基地作为农村“三块地”的改革试点已进入改革“深水区”，成为农村土地制度改革的“硬骨头”。为此，我们在四川的郫都区、泸县、彭山区等地的乡村进行了深入调研，研究提出了运用好宅基地制度改革试点经验，推进四川农村宅基地制度改革，为增加农民收入、促进一二三产融合发展和推进乡村振兴提供用地要素保障的对策建议。
一、四川试点地区推进宅基地制度改革成效显著
四年来，四川省试点地区郫都区和泸县遵循中央“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把农民利益损害了”三条底线，贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会授权精神，因地制宜，解放思想，积极探索，大胆创新，农村宅基地制度改革取得了明显成效，为宅基地制度改革提供了有益借鉴。
泸县通过明晰产权、保障户居、活化产权、规范管理，在创新宅基地制度、宅基地有偿退出和资本化运作等方面开展了积极试点探索。突破了人地束缚的“跨区配置”、“共建共享”有偿使用等制度，促进了乡村人、钱、物的有序流动。以“置产经营”制度，让农户宅基地入股、联营发展产业。退出补偿制度有效发掘了存量建设用地空间，退出宅基地1.85万亩，占闲置宅基地的58%，是改革前全县农村存量建设用地总量的6倍，退出农户户均收益4.2万元，村集体经济组织土地收益平均突破100万元。
郫都区通过还权赋能、明确主体，畅通入市渠道，完善配套政策，有效盘活村集体经营性建设用地，并与产业发展深度耦合，开创了土地增效、农民增收、集体经济实力增强、产业升级的新局面。2018年，仅青杠树村的旅游收入就达1.1亿元，其中村集体收入320余万元。
二、在实施乡村振兴战略过程中四川省农村建设用地需求变化和面临的主要问题
实施乡村振兴战略，需要加快以一二三产融合为主要途径的农业现代化进程。随着现代农业产业体系、生产体系、经营体系建设的推进，用地需求结构发生了重大变化。一是设施农业用地。包括农产品筛选清洗、冷藏保鲜、烘干包装等初加工场地，库房、电商、农机具停放、维修等综合服务场地等。种畜禽场和规模化畜禽养殖场转型升级，尤其是应对非洲猪瘟等突发疫情的畜禽遗传资源保护场和核心育种场用地等。二是农业多功能发展建设用地。包括农业观光、旅游度假、文化科普、康养休闲、农耕体验等配套的接待中心、住宿餐饮、游乐场馆、道路停车等建设用地，以及农村传统家庭特色产业的小作坊用地等。三是乡村公共服务和新型农民等保障性建设用地。包括乡村公共设施用地，如文体设施、养老服务、公厕、垃圾中转站等，以及最迫切需要的新型职业农民保障性建设用地。目前，集体经济组织外的人员尤其是城镇居民以及新型职业农民（非本村户籍人员）使用宅基地依然面临制度障碍，使得退出的宅基地难以释放出更大的潜在效益。
农村建设用地的新需求在实践中得不到满足，究其原因，主要包括：一是新修改土地法中农民宅基地退出、使用缺乏具体可操作性措施。新修订的土地管理法中“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”但农民如何有偿退出，宅基地及其附着在其地上的房屋评估价值，以及退出后宅基地增值收益如何实现国家、集体和个人多方共赢的利益分配机制尚未建立，退出宅基地如何市场化有偿使用等缺乏具体的法律依据和规范的操作程序。二是农业发展建设用地指标不足问题十分严峻。长期以来，农村为城市发展提供大量建设用地，存量建设用地几乎耗尽，随着农村产业结构调整和农业现代化发展，迫切需要土地时，农村已“无地可用”。目前，四川省单列8%以上的建设用地新增计划指标，重点支持农村新产业新业态发展和一二三产业融合发展。按照2018年新增建设用地年度指标30.4万亩计，农业发展建设用地指标为2.4万亩，5万个行政村，每村不足半亩地，可谓杯水车薪。三是占村集体建设用地绝大部分的农村宅基地闲置多，利用难。据估计，目前我国农村集体建设用地是城市建设用地的两倍，其中宅基地占比超过70%。据泸县摸底调查，农村集体建设用地24.6万亩，其中98.8%是宅基地，农民人均占地200平方米。从泸县和彭山的调查看，闲置宅基地占比分别达到13%、18%。由于宅基地分散和碎片化，丘区尤为明显，加之相关部门各自为政管理，土地、房屋、产业严重不协调，闲置宅基地有效利用难，尽管有“点状用地”新政策也难以解决问题。四是宅基地制度改革的市场化机制还未形成。一方面，城乡融合发展、城镇化快速推进占用了大量耕地，虽说实施了占补平衡，但大量农业永久性基本农田“上山下河”仍然普遍存在，农村建设已无地可用。另一方面，受身份限制，农村宅基地流转使用缺乏制度性安排，农村产业外地就业人员、已经迁出农村户口的回乡大学毕业生、城镇户口下乡创业人员等不能取得安居保障的建设用地，现代农业转型升级急需的新型职业农民难以长期稳定留在农村，实施乡村振兴战略缺乏人才保障。
三、推进四川省农村宅基地制度改革的对策建议
优化土地配置，保障农业现代化和一二三产融合发展的急需用地，是推进乡村振兴的基础保障。占村集体建设用地绝大部分的农村宅基地，是农民的“沉睡资产”，是农村亟待盘活的乡村振兴的物质资源。为此，我们建议：
（一）典型示范，加快推广宅基地制度改革试点经验并扩大试点范围
一是强化各部门的协调联动，通过四川省人大常委会授权，进一步扩大宅基地制度改革试点范围，逐步推广农村土地改革全国试点地区郫都区、泸县的改革经验，在坚持耕地总量不减少、耕地质量有提高，坚持维护农民利益的前提下，提高土地利用率和土地资源配置效率。二是以农村集体经济组织为主体，尽快摸清宅基地家底和闲置情况，按照现代农业发展的规模需要和一二三产融合，在农民自愿的条件下适度聚集住宅，以可利用土地资源为底板，以利乡村振兴的空间布局，以利符合远景发展的公共服务设施配套，加快推进“多规合一”的城乡国土空间规划和宅基地制度改革。
（二）多措并举，加快盘活闲置宅基地
一是通过确权颁证，稳妥解决宅基地的历史遗留问题，保障农民土地权益，让农民有居住需求的选择权；二是加快推进农民宅基地的自愿有偿退出，针对退出类型，拟定细则并建立不同区域、不同退出类别（资格权退出或使用权退出）的补偿标准，由农民自愿选择是否退出和退出方式，使农民闲置的宅基地及房屋变成可交易的资产，维护农民的利益。三是出台盘活宅基地的具体措施，在保障农民合法权益的基础上，规范宅基地利用主体、利用模式、利用机制等，有序开展盘活利用闲置的宅基地。在改革过程中，如有超出现行法律框架的事权，积极争取全国人大常委会或四川省人大常委会授权进行探索试点。
（三）优化土地供给，着力破解农村建设用地指标短缺与宅基地大量闲置并存的矛盾
一是保障农业可持续发展的建设用地。对符合四川省重点规划布局的畜禽遗传资源保护场、种畜禽场和规模养殖场急需用地应优先满足。对“川字号”农产品筛选清洗、冷藏保鲜、烘干包装等初加工标准化场地，以及农产品精深加工用地和家庭农场的综合服务场地等应建立相应的用地保障措施。通过土地供给结构优化，提高劳动生产率、土地产出率、资源利用率，将产业链延长所得收益留在农村、留给农民。二是多种方式盘活宅基地促进农业多功能发展和乡村一二三产业融合。以绿色环保、生态优美、区域特色为重点，积极探索宅基地的三权分置，多种方式盘活宅基地发展农业观光、旅游度假、文化科普、康养休闲、农耕体验，以及农村传统特色产业的加工等。建立集体、农户等权益的利益分配机制，拓展集体经济组织的发展空间，增加农民财产性收入。三是按长远规划储备农村基本保障建设用地。保障村级“1+6”公共服务中心建设。美丽乡村建设是长久的过程，按照节约集约用地原则，要以多规合一的村级规划，制定好村级公共服务建设用地和产业发展用地的年度计划，根据需求储备保障用地。实践中一定要杜绝把建设用地指标一卖了之的情况发生，要为农民致富和实施乡村振兴战略留足土地资源。四是在满足上述用途后还有土地结余指标的，可在县域范围内调剂使用，用于并只能用于农业一二三产融合发展。
（四）创新宅基地使用，打通城乡人才安居农村的制度约束
创新宅基地使用制度，通过城镇化推进和城乡统筹融合发展，促进“农民变市民”，同时打通“市民变农民”的政策渠道。一是通过奖励宅基地资格的取得方式，制定安居奖励措施及其约束条件，激励优秀人才和城市“乡贤”落地乡村，发展现代农业。二是按照市场交易和颁证确权，给予农村产业外地就业人员、乡村常住人口、农村产业投资人等有偿获得宅基地使用权，明确使用年限，鼓励人才、资本由城市流入农村，将现代居住文化、生态环保发展理念引入乡村。三是健全城市人才流向乡村的建设用地保障机制。在现有常住村民无偿获得宅基地的基础上，补充有偿使用的制度设计，形成有约束力强制性的条款，促进城乡人才双向流动和平等交换，通过宅基地的退出和人才保障取得，将传统农民置换为新型职业农民，为人才、资金、技术等要素支撑乡村振兴提供土地保障。四是建立由村民直接参与制定的宅基地有偿使用利益分配机制。宅基地有偿使用的重要目标是保障和增加农民财产性收入和壮大村集体经济，由于宅基地在放活使用权过程中会变现土地增值收益，会带来财富的再分配；村集体、农户乃至受让人之间的收益分配方式、期限、风险管控等事项，均需要有明确的制度约束。建立这个机制的权限下放到村和村民，以村规的形式形成制度约束，以减少潜在的风险。
（五）因地制宜合理调整腾退宅基地，提高土地产出率
依据平原、丘区、山区的宅基地实际情况，充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，因地制宜制定相应的多元方式推进宅基地改革，适当调整土地利用布局，提高土地产出率。如平原发达地区，土地资源紧缺，应探索适宜的村民聚居点，实现户有所居。现代农业发展重点区域，应以规模化发展为重点，复垦调整腾退的宅基地，实现耕地连片，合理利用建设用地。丘区和山区要促进小农户与现代农业的有机衔接，发展新型农业经营主体。偏远农户可选择自愿有偿退出宅基地，跨区有偿异地重新取得宅基地，实现宜居和相对聚居。根据泸县腾退情况，移居农户户均可节约建设用地400平方米以上。通过村集体经营性建设用地入市交易、自身发展用地、土地入股经营等，建立村集体经营性建设用地市场化配套制度，节约、集约和高效利用土地资源。
（六）强化管理，保障农村土地资源合法利用
要管好用好农村集体土地，要守住底线，禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，杜绝违建违占，不能变相搞耕地非农化。一是适当下放针对农村违占地违建房的管理权限，对明显违法用地简化程序，可在镇政府的监督下，加强村级自治组织现场管理，赋予村民委员会当场裁决、当场拆除的一定权限，县级部门只需要备案复审即可。二是进一步明确农业农村部门和国土资源部门在宅基地管理过程中的职能职责，加强农业农村部门特别是基层宅基地管理机构和人才队伍建设。
参考文献
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2. 《2019年国务院政府工作报告》
3. 余永和. 农村宅基地退出试点改革：模式、困境与对策 [J]. 求实，2019（4）:84-97
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