智库报告
“十四五”时期培育中国工业竞争新优势的战略举措
专家视点
以“两新一重”为重点夯实“十四五”规划的战略基础
应将韧性城市纳入“十四五”规划体系
以重大改革推动“十四五”城镇化高质量发展
“十四五”区域发展四大战略方向
“十四五”时期培育中国工业竞争新优势的
战略举措
中国社会科学院工业经济研究所课题组
“十四五”期间，为培育壮大工业竞争新优势、加快工业高质量发展、推进深度工业化，需要在充分发挥市场的决定性作用的同时，发挥产业政策的积极作用，制定适应中国工业发展阶段、新工业革命与国际环境变化的措施。建议实施如下七大工程：
一、产业生态系统提升工程
一是进一步完善竞争性市场环境。深化“放管服”改革，最大限度降低制度性交易成本和企业税费负担。打破各种行业壁垒、地区壁垒，促进生产要素自由流动。二是完善支撑工业发展的基础设施。进一步完善交通基础设施，运用信息技术大力提升交通设施的使用效率，加强运输安全，大幅降低物流耗能和成本。实施“新基建”战略，不断升级工业信息化基础设施。三是加强引导金融业服务工业发展。推动降低工业投融资成本，建立与国际接轨、国内统一的信用评判体系，降低金融风险。加强引导金融业服务传统制造业的改造升级、新兴技术的产业化发展和优势制造业部门的国际市场开拓。加强金融业与工业的融合发展，推动金融业务创新，发展科创金融、供应链金融服务。四是大力支持中小微和民营企业发展。积极推动构建亲清新型政商关系，将支持民营企业发展实体经济、开展技术创新等工作情况纳入干部考核考察内容。进一步完善民营企业困难和问题协调解决机制、帮扶和支持机制。进一步提升公共服务平台网络为工业中小企业提供专业化服务的效能。
二、产业基础能力建设工程
一是突出重点领域，集中优势资源。积极发展智能制造装备所必需的核心技术零部件和元器件，大力提高关键基础材料的性能、质量稳定性与自给保障能力，重点研发推广应用数字化、网络化、智能化、绿色化新型先进工艺，着力解决制约产业链升级的关键“瓶颈”。二是坚持创新驱动，以研发组织变革激发基础领域的创新活力。有针对性地创新研发组织架构，促使企业、研究机构、研发人员的收益与其支出相匹配，从而更有效地调动各方创新资源持续发力基础领域前瞻性技术的研究攻关，增强源头技术供给。三是强化产业链协作，构建产业链升级的整体合力。以重点基础产品和工艺的关键技术、产品设计、专用材料、先进工艺、公共试验平台、批量生产、示范推广的“一条龙”应用为抓手，促进终端设备和集成系统与其基础技术协同发展，建立上中下游分工协作新模式。
三、先进制造业换道超车工程
一是做好前沿技术的战略布局。科学研判“十四五”时期及中长期科技发展趋势，分析可能形成的技术突破，确定重点支持的前沿技术领域，引导大学、科研机构和企业开展前沿科技的探索。二是加大研究与开发支持力度。瞄准未来产业竞争制高点，统筹产学研各方力量，聚焦电子信息、生物医药、新材料、新能源等具有使能作用的通用目的技术和产业共性技术，通过制定重大专项研发计划、设立专项攻关基金等方式加强支持。三是破除束缚科研人员创新创业的“藩篱”。继续深化科研体制改革，明晰科研成果的知识产权归属，鼓励科研人员推动科技成果的产业转化。进一步优化孵化器、加速器等创业载体的硬件设施和软件条件，支持风险投资、管理咨询、法律服务、科技服务等配套服务企业的发展。四是优化提升产业技术基础公共服务平台。建成一批高水平制造业创新中心，鼓励地方建设机制灵活、面向市场的新型研发机构。进一步提升产业技术基础公共服务平台、试验检测类公共服务平台、产业大数据公共平台的服务水平，强化产业共性技术的支撑能力。
四、文化打造与品牌创建工程
一是打造中国特色“工业文化”。“十四五”期间，国家和地方的发展战略、产业政策制定和实施都应赋予工业重要的战略地位，通过教育和宣传，不断提高工业部门对人才、资本的吸引力。培育适应新时代工业化的新型工业文明，改变中国工业发展中存在重速度轻质量、重眼前轻长远、重利润轻客户等问题。二是统筹多方资源，塑造自主品牌形象。站在战略高度研究建立国家层面的机构和机制，整合统筹各级政府、行业、企业、社会团体等各方面力量，形成国家品牌推广和提升体系，加大中国质量品牌的海外推介力度，实现国家形象、自主品牌形象和中国制造产品形象的互相促进。三是健全协同有效的自主品牌提升机制。持续健全质量品牌发展的市场机制，引导生产要素围绕高效率产业和优质自主品牌聚集。健全质量监督检查机制，依法打击知识产权侵权、假冒伪劣和不正当竞争等行为。
五、人力资源素质提升工程
一是改革教育理念，变劳动力成本优势为人力资源竞争优势。教育的目标应由知识的传授转变为创造、创新、创意等能力的培养。为满足工业的智能化、融合化、国际化发展形成的大量复合型人才需求，要积极促进教育的重点环节从课堂教育延伸到专业化、定制化、细分化的职业教育。二是改革理工科人才培养体制。进一步激发地方政府、国内一流企业参与理工科高端人才培养的积极性，形成教育主管部门、高等院校、地方政府、国内一流企业协力共进的新局面。建立健全产业界与教育界的有效沟通机制，根据产业需求及时调整教育资源投入方向，构建由企业、技术学校、研究型大学和社会服务机构共同组成的灵活、高效的终身学习体系。
六、数字驱动价值链培育工程
一是在重点工业产业集群建设“智能+”试点示范项目，根据不同制造业特征、发展阶段和现阶段发展需求，推广智能生产设备、智能工业软件、智能制造系统。利用智能技术推动制造业业态创新，促进制造业的数字化和服务化发展。通过“智能+”，推动制造企业向基于智能制造的全要素、全流程、多领域智能协同运营转型，以“数据资源红利”对冲人工成本上涨，构建起基于工业大数据的竞争新优势。二是适度调整“两化”融合工作的重点，从“促优”调整为“扶弱”，加大对产品市场前景好、生产技术先进但信息化建设相对落后的企业的扶持力度，引导其在研究开发、生产管控、运营管理、保障服务、市场开拓等环节逐步实现信息化，以便为后续向“智能+”转型打好基础。三是夯实基础，增强工业“智能+”转型的支撑服务能力。加快数字化基础设施建设，制定涵盖云计算、大数据、区块链等新一代信息技术的综合发展规划，引导运营商加快推进5G网络满足工业企业低延时泛在网络服务。加快建设制造业分行业国家智能制造数据中心，为产业大数据开发利用服务提供基础支撑。四是完善网络安全屏障，为制造业企业全面数字化转型护航。将不同产业全面数字化转型后面临的威胁情报检测与响应、安全狩猎、报警分析、事件响应与处置等防御体系作为重要的行业共性技术，以政府购买服务的方式加以提供。
七、优化制造业全球布局工程
一是促进制造业产业转移，实现东中西高水平对接。持续改善中西部地区承接产业转移环境，增强中西部地区内生产业发展动力，逐步形成基于互补性区域优势的产业布局体系。二是推动国内外制造业协作，开辟制造业对外开放新格局。坚持“引进来”和“走出去”并重，推进重点产业领域国际化布局。积极引导外资投向高端制造领域，鼓励在中国设立全球研发机构。三是持续推进在“一带一路”沿线国家的制造业投资布局。大力推动新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴和孟中印缅等六大国际经济合作走廊建设。加快与“一带一路”沿线国家的经贸谈判，为中国制造业企业向沿线国家投资创造有利外部环境。四是努力深化对发达国家的制造业投资布局。积极推进中美、中欧双边投资协定（BIT）谈判，尽早建立起双向对等开放、互利共赢的投资机制，为中国制造业企业赴欧美投资并购创造良好环境，使中国制造业企业能够有效嵌入工业强国的本地生产网络和创新网络。五是提高制造业对外投资的专业服务能力。建立综合性、“一站式”服务平台，有效整合分散在各部门、各行业的资源，为制造业企业对外投资提供金融、法律、财务、技术、信息等领域的全流程、国际化、专业化服务。
《领导决策信息》首席时政观察员：“两新一重”建设是“十四五”乃至今后更长时期扩大内需的重要抓手，也会对区域发展、空间结构、城乡规划等带来深远影响。要顺应“两新一重”建设需求，统筹协调好政府、企业等各方资源、要摸清基数底数吸纳已有规划成果，科学谋划重大布局、平台、工程。
一是科学编新型基础设施建设规划。加速推进新基建，核心是加快推动5G网络部署，重点是稳步推进传统基础设施的“数字+”“智能+”升级，关键是前瞻性布局创新基础设施。要基于城市功能定位和承载能力，科学测算“十四五”时期基础设施需求，立足更大区域空间，针对新基建重点领域编制专项规划、优化基础设施建设重点任务、项目安排、建设时序和空间布局。在规划上要科学有序、着眼长远，要有全国一盘棋意识，实现差异化发展，推进新型基础设施资源共享、设施共建、空间共用，避免出现重复建设、高端产业低端发展等问题。
二是科学编制新型城镇化建设发展规划。以城市群、都市圈发展为重点推动区域城乡一体化，更好体现以人民为中心的思想，统筹城乡融合发展，结合乡村振兴战略，研究编制新型城镇化建设发展规划，把重点瞄准县城这一中国社会人口就业流动的关键节点，补短板、堵漏洞、强弱项，继续深化城镇老旧小区改造，提升公共设施和服务能力，以建设新家园吸纳新市民等方式满足农民到县城就业安家的需求，为实现“人”的城镇化而进一步畅通社会流动机制，释放新的内需空间。完善城市群、都市圈一体化发展规划，做好国家中心城市、区域中心城市等的规划研究。协调经济发展、空间发展、用地调控、环境保护等方面的关系，深化同城化规划研究，统筹建成区与农村区域之间的关系，形成一个真正有跨部门协调能力、兼顾城乡利益的规划新模式。
三是科学编制交通、水利设施等重大基础设施建设规划。通过大型项目和工程建设带动区域经济一体化是拉动内需衍生的一种空间战略取向。因应扩大内需的战略要求，在规划研究中更加注重区域内、区域间、跨区域的重大基础设施协作和职能分工的积极推进，前瞻谋划、系统部署，着力补齐重大交通、水利基础设施的短板。进一步突出设施建设在我国总体发展战略中的基础性、前瞻性和战略性作用，加强与相关规划、计划的衔接，优化设施布局，强化支撑服务功能。注重健全市场化投融资机制，特别是支持民营企业平等参与铁路、公路等重大工程建设，要优选投资项目，让投资持续发挥效益，以重大工程建设的方式为经济注入更好的流动性，为内部经济大循环起到托举作用。
中国（深圳）综合开发研究院创新与产业研究中心执行主任余晖：韧性城市需具备系统性适应能力，这要求城市系统内经济、社会、文化、生态等各功能体系都应具有恢复力、灵活性、冗余性和包容性，需要将韧性城市理念和思维融入到“十四五”规划体系的各个领域。
一、经济韧性。注重构建具有应对外部冲击的能力，以产业多元为基础的经济体系，为城市在遭遇冲击和压力的情况下提供资金保障和物质基础。尤其要注重产业链安全，保持供应链弹性，以确保产业不因黑天鹅式风险而陷入供应链断裂，或导致自身产业链外移。同时建立产业间的高效协同机制，以备不时之需的物资供给，此次口罩等抗疫物资“生产战”就提供了很好的案例。
二、设施韧性。建立安全、可靠的应急基础设施体系，将各类灾害防治及相关基础设施建设纳入空间总体规划体系，制订交通物流、市政能源、通讯保障等生命线工程的应急方案和可替代预案，确保满足交通、能源、通讯、垃圾处理等应急需求。并明确体育、文化、展览等大型公共服务场馆的功能应急准备方案。
三、服务韧性。注重能源、水、食物、医疗、就业等满足生存需求等基本公共服务体系的可靠性和包容性。特别是公共卫生服务保障，除基础性的保健服务，需要有医疗能力应对突发性事件。此外，要建立有效机制，在遭遇冲击后启动灵活救助措施，支持民生和就业，提供具有包容性的劳动力政策支持和基本社会保障。
四、治理韧性。强调形成应对社会变化的能力，增强社区归属感，通过社会整合实现自我振兴。应建立公开透明的决策机制，赋权广泛的利益相关方，共同制定应急与恢复计划。充分利用时空大数据让城市快速反应成为可能。注重提升凝聚力与社区认同感，鼓励公众和民间团体有序参与城市发展和治理。
五、生态韧性。需要有效的自然资源和生态环境保护政策，提升城市自然资产及生态环境应对外部自然灾害的能力。城市空间及基础设施规划中应留有余地，灾害来临后能够自我承受、消化、调整、适应、实现再造和复苏。并且有高效集成的生态监控、维护和更新计划，支撑生态系统和环境资产的管理和修复。
中国城市和小城镇改革发展中心冯奎：“十四五”期间城镇化高质量发展，需要围绕高质量推进人口市民化、高效率配置土地资源、完善可持续的投融资机制、构建高效协同的治理体系等城镇化重点任务，深入实施一系列重大改革。
一、高质量推进人口市民化。一是农业转移人口市民化必须保持较高数量规模；二是必须确保农业转移人口所获得市民化权利的完整性。为此建议实施如下改革：一是以负面清单的方式推动全面户籍改革。二是在城市群、都市圈开展户籍同城化改革。三是以居住地登记制度为核心的一系列改革。四是实施农民工中长期住房与就业制度改革。五是制定农业转移人口市民化的激励相容政策。
二、高效率配置土地资源。结合“十四五”高质量城镇化发展进一步要求土地资源高效率配置，应在以下方面加大改革力度：一是推进全国土地交易制度的改革。二是提高宅基地利用效率的改革。三是集体建设用地建设租赁住房改革。四是盘活集体存量建设用地的改革。五是土地要素分配机制的改革。
三、完善可持续的投融资机制。一是可在为期15年左右的框架下设计城镇化投融资方案。二是可在国家中心城市等率先征收房地产税。三是降低债务规模，特别是优化债务结构。四是结合PPP、REITs等推动治理模式的改革。
四、构建高效协同的治理体系。一是构建新型央地治理结构。二是在中心城市与城市群开展要素市场化改革。三是以联合编制与实施规划为突破点开展改革。四是探索新型空间数据治理的重大改革。五是开展城市群发展指标的科学统计。
中国宏观经济研究院研究员、中国城镇化促进会副主席肖金成：“十四五”促进区域高质量发展，应从四大方面着力：都市圈与城市群是我国经济发展最有活力的地方，应通过结构优化提高支撑力和带动力；促进区域协调发展，应发挥区域性中心城市对更大区域的带动力；建立区域合作机制，加强省际交界地区的区域合作；把特色小镇和小城镇作为城乡融合的枢纽和服务农村、集聚产业的中心，培育成为乡村振兴战略的重要支撑。
一、破除“一市独大”提高都市圈支撑力和带动力。都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心，以核心城市的经济辐射距离为半径，所形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域。规划建设现代化都市圈，加强大都市的辐射力和带动力，使周边地区得到发展，是“十四五”时期推进区域协调发展的重要任务，变“大树底下不长草”为“大树底下好乘凉”。“十四五”时期，城市群的内部结构应不断优化，优势互补、分工合作，克服行政分割，消除市场壁垒，提高一体化水平。具体来看，城市群内的核心城市发挥吸引力、集聚力，辐射和带动周边地区发展，促进都市圈同城化；其他城市，发挥优势，形成分工，加强联系与合作，这些城市将逐步由区域性中心城市蜕变为功能性城市。此外，城市群应对周边地区发挥辐射带动作用，通过产业转移、对接合作、知识溢出等途径促进周边地区发展。
二、城市群之外培育区域性中心城市。建设区域性中心城市，必须完善其功能，增强其产业承载能力和人口吸纳能力，使其具有一定的首位度。首先，根据中心城市有效履行经济社会管理职能的需要，将相应的许可权赋予中心城市政府行使。其次，加快区域性中心城市对外交通建设，构建高效合理的交通网络体系，不断拓展区域性中心城市的腹地。第三，提高区域性中心城市的文化品位。加大对教育的投入力度，不断提高人的综合素质，提高区域性中心城市在本区域内甚至是全国范围的影响力。第四，以中心城市为核心，构建合理的城镇体系。将周边的县城和小城镇纳入城镇体系，统一规划、建设和管理，使区域城市结构更加合理。第五，加强城乡融合，促进乡村振兴。
三、化边缘为中心破解省域交界欠发达。“十四五”时期，应重点解决中心与边缘的差距问题，途径有两个：一是加强区域合作，二是加快发展区域性中心城市。需要探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。尤其是统一规划，是促进区域合作的重要手段。把互不隶属的省际交界地区若干县市，按照地缘关系、经济联系、利益链条确定范围，由上级规划部门主持编制区域合作规划，是一种行之有效的模式。建立经济合作区是一个新的尝试，是对行政区管理体制的补充，能促进省际交界地区和市际交界地区加强经济合作，加快区域发展，缩小区域差距促进区域性中心城市的发展，也是加快欠发达地区发展的有效途径。地级中心城市，一般区位比较优越，基础设施相对比较完善，腹地比较大，城市具备一定规模，发展潜力比较大，对人才和经济要素有一定的吸引力。通过政策上鼓励、财政上支持、宏观上重视，就能够迅速崛起，化“边缘”为中心，带动周边区域加快发展，缩小与省域中心地区和城市群地区的差距。
四、破除城乡体制障碍加快小城镇现代化。发展小城镇是新型城镇化和乡村振兴战略的重要组成部分。从全国来看，小城镇数量多，但规模大小不等，多数基础设施比较薄弱，产业发展缓慢。多数城镇实行传统的村庄体制，多数居民有承包地和宅基地，封闭性强，开放性弱，建设用地难以高效利用，周边农村居民进镇居住仍然存在体制障碍。“十四五”时期，应在加快小城镇基础设施建设的同时，根本改变小城镇的体制，按照城市管理体制进行改革，减少封闭性，增强开放性，使之成为现代化小城市，而非传统意义上的大村庄。规模较大的城镇可以改市，成为名副其实的城市。
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